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自然保護(hù)地內(nèi)的礦業(yè)權(quán)退出是一項(xiàng)政策性非常強(qiáng)的工作,涉及的經(jīng)濟(jì)關(guān)系和法律關(guān)系比較復(fù)雜。由于現(xiàn)行法規(guī)對(duì)“行政補(bǔ)償”沒有統(tǒng)一規(guī)定,在實(shí)施過程中尚缺乏具有可操作性的制度支撐,影響到礦業(yè)權(quán)退出工作的順利實(shí)施。近幾年部署開展自然保護(hù)地內(nèi)礦業(yè)權(quán)清理工作后,各地在實(shí)踐中積極探索,形成了一批制度性成果。文章基于對(duì)地方出臺(tái)相關(guān)政策的分析,對(duì)礦業(yè)權(quán)退出涉及的補(bǔ)償問題進(jìn)行了理論探討,梳理需要注意的問題,并提出分類補(bǔ)償?shù)墓ぷ魉悸罚?1)堅(jiān)持“共性問題統(tǒng)一尺度、個(gè)性問題一礦一策”,確定分類補(bǔ)償原則;(2)依據(jù)礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)權(quán)益分配比例,劃定中央與地方補(bǔ)償出資比例;(3)統(tǒng)籌用好中央各項(xiàng)優(yōu)惠政策,減少地方財(cái)政資金壓力;(4)因地制宜綜合施策,探索符合各地實(shí)際的礦業(yè)權(quán)退出補(bǔ)償方式;(5)兼顧生態(tài)安全與資源安全,統(tǒng)籌礦業(yè)權(quán)退出與國家礦產(chǎn)地儲(chǔ)備體系建設(shè)。
本文引用信息
賀冰清,馮聰.自然保護(hù)地礦業(yè)權(quán)退出與補(bǔ)償問題及對(duì)策研究[J].中國國土資源經(jīng)濟(jì),2020,33(6):04-09.
2017年以來,為貫徹落實(shí)中央關(guān)于生態(tài)文明建設(shè)的精神,自然資源部門在全國范圍部署開展自然保護(hù)地內(nèi)礦業(yè)權(quán)清理核實(shí)工作,并提出礦業(yè)權(quán)分類處置的總體要求。其中,自然保護(hù)地內(nèi)部分礦業(yè)權(quán)需要依法有序退出。近幾年來,各地結(jié)合實(shí)際情況開展了礦業(yè)權(quán)退出的實(shí)踐探索。自然保護(hù)地內(nèi)的礦業(yè)權(quán)退出,政策性很強(qiáng),涉及經(jīng)濟(jì)、法律關(guān)系復(fù)雜,社會(huì)關(guān)注度高,各級(jí)人大建議、政協(xié)提案均有對(duì)礦業(yè)權(quán)退出補(bǔ)償問題的反映和建議。礦業(yè)權(quán)退出的程序、方式及礦業(yè)權(quán)人的權(quán)益保障,受到專家學(xué)者、法學(xué)界人士、礦業(yè)權(quán)人的廣泛關(guān)注。為保障自然保護(hù)地內(nèi)礦業(yè)權(quán)有序退出,進(jìn)一步規(guī)范細(xì)化分類處置政策,急需加強(qiáng)相關(guān)政策研究工作,進(jìn)一步準(zhǔn)確把握工作中涉及的法律關(guān)系和經(jīng)濟(jì)關(guān)系,從理論上和實(shí)踐層面研究提出具有可操作性的退出補(bǔ)償政策措施。
1 自然保護(hù)地內(nèi)礦業(yè)權(quán)
退出補(bǔ)償?shù)姆烧?
依據(jù)及政策思路
1.1 法律政策依據(jù)
按照我國《行政許可法》相關(guān)規(guī)定,為了公共利益的需要,行政機(jī)關(guān)可以依法變更或者撤回已經(jīng)生效的行政許可,由此造成的損失應(yīng)當(dāng)依法給予補(bǔ)償。同時(shí),根據(jù)我國《物權(quán)法》規(guī)定,探礦權(quán)、采礦權(quán)適用關(guān)于用益物權(quán)的一般性規(guī)定,礦業(yè)權(quán)人的合法權(quán)益受法律保護(hù),明確了礦業(yè)權(quán)的物權(quán)屬性和財(cái)產(chǎn)權(quán)地位?!吨泄仓醒? 國務(wù)院關(guān)于完善產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度依法保護(hù)產(chǎn)權(quán)的意見》中也強(qiáng)調(diào),健全以公平為核心原則的產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度。但也應(yīng)該認(rèn)識(shí)到,探礦權(quán)、采礦權(quán)是一種不同于一般性物權(quán)的、具有公權(quán)特征的私權(quán),其產(chǎn)生、獲得方式,與采認(rèn)民法保護(hù)的私權(quán)有著根本的不同,如《最高人民法院關(guān)于審理礦業(yè)權(quán)糾紛案件適用法律若干問題的解釋》中明確提出,在礦業(yè)權(quán)設(shè)置涉及損害公共利益、環(huán)境利益的情況下,法院可以作出礦業(yè)權(quán)廢止的判決。
自然保護(hù)地內(nèi)礦業(yè)權(quán)退出,是政府部門作出的、要求管理相對(duì)人必須履行的行政決定,主要依據(jù)的是《自然保護(hù)區(qū)條例》第二十六條和第三十二條的相關(guān)規(guī)定。原環(huán)境保護(hù)部等十部門2015年聯(lián)合下發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)涉及自然保護(hù)區(qū)開發(fā)建設(shè)活動(dòng)監(jiān)督管理的通知》(環(huán)發(fā)〔2015〕57號(hào))中進(jìn)一步明確提出,對(duì)于自然保護(hù)地內(nèi)合法取得的探礦權(quán)、采礦權(quán),要制定差別化的退出和補(bǔ)償方案。
《自然保護(hù)區(qū)內(nèi)礦業(yè)權(quán)清理工作方案》印發(fā)以來,各級(jí)地方政府加大了對(duì)各類保護(hù)區(qū)礦業(yè)權(quán)退出力度,內(nèi)蒙古、黑龍江、廣西、安徽、山東等省區(qū)均研究制定了自然保護(hù)地內(nèi)礦業(yè)權(quán)退出工作方案。為貫徹落實(shí)中央要求,切實(shí)保護(hù)自然保護(hù)區(qū)內(nèi)生態(tài)環(huán)境,四川、甘肅兩省分別制定了《四川省大熊貓國家公園暨自然保護(hù)區(qū)礦業(yè)權(quán)退出方案》《甘肅祁連山國家級(jí)自然保護(hù)區(qū)礦業(yè)權(quán)分類退出辦法》,積極探索建立自然保護(hù)地已設(shè)礦業(yè)權(quán)的退出機(jī)制,并按照差別化的補(bǔ)償思路,研究提出了適合本地實(shí)際情況的礦業(yè)權(quán)退出補(bǔ)償范圍和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。各地在實(shí)踐中也不斷呼吁國家有關(guān)部門加強(qiáng)指導(dǎo)協(xié)調(diào),盡快出臺(tái)礦業(yè)權(quán)退出補(bǔ)償?shù)闹笇?dǎo)性政策措施。
1.2 政策思路
作出礦業(yè)權(quán)退出的行政決定,是推進(jìn)落實(shí)生態(tài)文明建設(shè)的需要,是基于落實(shí)國家戰(zhàn)略層面的考量。由于各省(區(qū)、市)資源稟賦及經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度存在差異,應(yīng)綜合考慮國家生態(tài)文明建設(shè)需要以及能源資源安全保障的需要,區(qū)分自然保護(hù)地的核心保護(hù)區(qū)和一般控制區(qū)、礦種的戰(zhàn)略地位和特殊性、礦業(yè)權(quán)設(shè)立的時(shí)間等因素,制定積極穩(wěn)妥的差別化退出管理政策。
在退出礦業(yè)權(quán)的處置方式上同樣需要體現(xiàn)差別性,主要區(qū)分保護(hù)地設(shè)立與礦業(yè)權(quán)設(shè)立的先后順序,參考礦業(yè)權(quán)取得的合法性,采取“自行廢止、避讓變更、整體注銷”三種方式并適用不同的退出補(bǔ)償原則。除“自行廢止”以及通過違法違規(guī)方式取得的礦業(yè)權(quán)明確不予進(jìn)行補(bǔ)償外,還要進(jìn)一步考量相關(guān)產(chǎn)業(yè)政策,礦業(yè)權(quán)人履行責(zé)任義務(wù)情況,以及勘查企業(yè)、礦山企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營情況,進(jìn)一步細(xì)化礦業(yè)權(quán)退出補(bǔ)償政策。根據(jù)分類處置原則,需要退出自然保護(hù)地的礦業(yè)權(quán)之中,有一部分本該正常結(jié)束勘查開采活動(dòng),如:一些探礦權(quán)本身沒有探獲可供開采的資源量,需要探礦權(quán)人自身承擔(dān)勘查風(fēng)險(xiǎn)對(duì)探礦權(quán)進(jìn)行注銷;一些采礦權(quán)根據(jù)國家產(chǎn)業(yè)政策原本就需要退出,或者資源已經(jīng)枯竭,可以直接由礦業(yè)權(quán)人申請(qǐng)注銷或到期公告注銷;還有一些未履行法定義務(wù)且整改后仍然達(dá)不到要求的礦業(yè)權(quán)。我們認(rèn)為這些礦業(yè)權(quán)的退出無需進(jìn)行補(bǔ)償。
2 礦業(yè)權(quán)退出補(bǔ)償?shù)?
實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和遇到的問題
通過對(duì)各省(區(qū)、市)出臺(tái)相關(guān)文件的內(nèi)容進(jìn)行分析,在自然保護(hù)地內(nèi)礦業(yè)權(quán)退出補(bǔ)償問題上的主要經(jīng)驗(yàn)和做法有:一是充分體現(xiàn)行政補(bǔ)償?shù)幕驹瓌t,強(qiáng)調(diào)合理補(bǔ)償,認(rèn)為礦業(yè)權(quán)退出是企業(yè)應(yīng)承擔(dān)的經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn);二是退出補(bǔ)償兌現(xiàn)要與礦業(yè)權(quán)人履行義務(wù)情況掛鉤,在兌現(xiàn)補(bǔ)償前需要對(duì)勘查開發(fā)投入、繳納價(jià)款以及礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)治理費(fèi)用等情況進(jìn)行調(diào)查核實(shí);三是降低行政風(fēng)險(xiǎn),委托第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)對(duì)資產(chǎn)進(jìn)行評(píng)估,并將評(píng)估結(jié)果作為礦業(yè)權(quán)人退出的補(bǔ)償依據(jù),同時(shí)在方案中明確審計(jì)工作要求;四是礦業(yè)權(quán)人需要先行停止勘查開發(fā)行為,政府與企業(yè)簽訂補(bǔ)償協(xié)議,約定各自承擔(dān)的責(zé)任義務(wù);五是多以市、縣級(jí)人民政府作為補(bǔ)償主體,也從側(cè)面反映出相對(duì)于充分的補(bǔ)償額度,地方財(cái)力存在一定的難度,難以保證行政補(bǔ)償所需資金。從地方的探索實(shí)踐分析,退出補(bǔ)償工作中存在的突出問題主要有以下幾個(gè)方面。
2.1 礦業(yè)權(quán)退出的制度有待進(jìn)一步明確
依據(jù)《行政許可法》相關(guān)規(guī)定,無論礦業(yè)權(quán)是撤銷、吊銷或者公告廢止,在作出行政退出許可決定后,均需礦業(yè)權(quán)人辦理相關(guān)注銷登記。目前礦業(yè)權(quán)的撤銷、吊銷及公告廢止后的注銷程序如何履行等問題一直不夠明確。近期,有關(guān)部門就政策性關(guān)閉礦山采礦許可證注銷問題提出了具體辦法,《自然資源部辦公廳關(guān)于政策性關(guān)閉礦山采礦許可證注銷有關(guān)工作的函》(自然資辦函〔2019〕1574號(hào))中明確“收到地方人民政府(或部門)有關(guān)礦山關(guān)閉情況的通知后,頒發(fā)采礦許可證的自然資源主管部門可直接注銷采礦許可證并向社會(huì)公告”,終于有了制度性突破。但在法律程序和相關(guān)部門職能銜接等方面還有待進(jìn)一步細(xì)化。
2.2 補(bǔ)償?shù)膬?nèi)涵和外延有待厘清
目前普遍認(rèn)為,應(yīng)該將企業(yè)的勘查開發(fā)成本列入礦業(yè)權(quán)的退出補(bǔ)償范圍,但有些費(fèi)用是否應(yīng)該列入補(bǔ)償范圍有待進(jìn)一步商榷。一是礦業(yè)權(quán)的取得成本是否列入補(bǔ)償范圍?如,在礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓市場,從其他企業(yè)購得的礦業(yè)權(quán)所繳納的出讓金。我們認(rèn)為,礦業(yè)權(quán)出讓金由礦業(yè)權(quán)出讓合同約定,屬于前期投入,應(yīng)列入礦業(yè)權(quán)成本支出。二是礦業(yè)權(quán)延續(xù)過程中發(fā)生的費(fèi)用是否列入補(bǔ)償范圍?如編制各項(xiàng)報(bào)告發(fā)生的技術(shù)服務(wù)費(fèi)等。三是礦業(yè)權(quán)人繳納的價(jià)款反映的是國家勘查投資收益;礦業(yè)權(quán)人繳納的權(quán)益金體現(xiàn)國家所有者權(quán)益。政府對(duì)礦業(yè)權(quán)實(shí)施強(qiáng)制退出后,應(yīng)將已經(jīng)收取的價(jià)款或者權(quán)益金按比例進(jìn)行返還。問題是政府退還的價(jià)款或者權(quán)益金是否屬于礦業(yè)權(quán)退出補(bǔ)償范圍,兩者能否混為一談?
2.3 補(bǔ)償金額標(biāo)準(zhǔn)難以認(rèn)定
盡管以《關(guān)于地質(zhì)礦產(chǎn)勘查投入核算范圍的通知》以及《地質(zhì)調(diào)查項(xiàng)目預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)》為依據(jù),通過核算工作量,可以基本核定礦山企業(yè)的勘查開發(fā)投入,但礦產(chǎn)資源的稟賦條件不同,區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度存在差異,根據(jù)礦業(yè)權(quán)人提供票據(jù)認(rèn)定的實(shí)物工作量或者依據(jù)儲(chǔ)量評(píng)審備案的有效工作量,難以準(zhǔn)確核算礦業(yè)權(quán)人的投入資金。特別是一些老礦山以及經(jīng)營管理不夠規(guī)范的民營礦山企業(yè)提供資金支付憑證、合同、票據(jù)比較困難,也會(huì)影響實(shí)際投入的認(rèn)定。即使所需資料齊全,在評(píng)估過程中也往往由于評(píng)估方法和系數(shù)使用不合理,導(dǎo)致評(píng)估結(jié)果存在偏差。
2.4 處于“探轉(zhuǎn)采”階段的礦業(yè)權(quán)如何補(bǔ)償
探礦權(quán)人通過長期的地質(zhì)勘查工作已經(jīng)發(fā)現(xiàn)具有開發(fā)利用價(jià)值的資源量,即探礦權(quán)處于保留階段,正準(zhǔn)備辦理“探轉(zhuǎn)采”手續(xù),礦山建設(shè)也已進(jìn)入籌備階段,往往已經(jīng)產(chǎn)生了前期投入,但儲(chǔ)量未進(jìn)行評(píng)審備案或未經(jīng)專家論證找礦成果,其探明的資源量價(jià)值沒有任何體現(xiàn),無法計(jì)算預(yù)期投資收益。此類情況下如果完全按照探礦權(quán)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行補(bǔ)償,礦業(yè)權(quán)人將承受很大的經(jīng)濟(jì)損失,將難以達(dá)成補(bǔ)償協(xié)議。需要注意的問題還有礦業(yè)權(quán)人經(jīng)過“探轉(zhuǎn)采”最終取得采礦權(quán)并實(shí)施礦山建設(shè)后,退出補(bǔ)償要綜合考慮礦山建設(shè)成本以及前期的勘查成本。
3 需要進(jìn)一步厘清的
幾個(gè)認(rèn)識(shí)問題
3.1 根據(jù)礦業(yè)權(quán)合法性以及礦業(yè)權(quán)人履行義務(wù)情況確定是否補(bǔ)償
礦業(yè)權(quán)退出補(bǔ)償?shù)幕驹瓌t是對(duì)自然保護(hù)地內(nèi)合法設(shè)立的礦業(yè)權(quán)權(quán)益損失進(jìn)行合理補(bǔ)償,對(duì)于通過違法違規(guī)方式設(shè)立的礦業(yè)權(quán)可直接進(jìn)行公告注銷,不予補(bǔ)償。還有一些合法設(shè)立的礦業(yè)權(quán),礦業(yè)權(quán)人在日??辈殚_采活動(dòng)中拒不履行責(zé)任義務(wù),需要依法進(jìn)行處罰后,再進(jìn)入?yún)f(xié)商補(bǔ)償程序。
在礦產(chǎn)資源勘查開采行為終止后進(jìn)行生態(tài)修復(fù),這項(xiàng)法定義務(wù)并不因?yàn)榈V業(yè)權(quán)人被動(dòng)退出礦業(yè)權(quán)而終止??辈殚_采行為終止后,礦業(yè)權(quán)人是否履行生態(tài)環(huán)境恢復(fù)治理義務(wù),是評(píng)價(jià)礦業(yè)權(quán)是否順利退出的重要標(biāo)準(zhǔn)。工作中要將是否進(jìn)行退出補(bǔ)償以及補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)與礦業(yè)權(quán)人履行礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)治理義務(wù)掛鉤。礦業(yè)權(quán)人退出補(bǔ)償金額要在礦業(yè)權(quán)人履行全部義務(wù)后,統(tǒng)一核算補(bǔ)償。如果采礦權(quán)人拒絕履行治理義務(wù)或者無法履行相關(guān)義務(wù),補(bǔ)償金額中應(yīng)將這部分補(bǔ)助費(fèi)用酌情扣除。
3.2 礦業(yè)權(quán)的退出補(bǔ)償是對(duì)礦業(yè)權(quán)人失去經(jīng)營資格的損失彌補(bǔ)
礦業(yè)權(quán)退出補(bǔ)償是對(duì)礦業(yè)權(quán)作為一種獨(dú)立的用益物權(quán)財(cái)產(chǎn)價(jià)值的補(bǔ)償。法律上對(duì)“財(cái)產(chǎn)權(quán)”的界定較為寬泛,礦業(yè)權(quán)的財(cái)產(chǎn)價(jià)值也不應(yīng)理解為是礦產(chǎn)資源儲(chǔ)量價(jià)值為主的市場價(jià)值。“行政許可”之公權(quán)性質(zhì)與“物權(quán)”之私權(quán)性質(zhì)的捆綁,使得礦業(yè)權(quán)人同時(shí)取得了特定范圍內(nèi)礦產(chǎn)資源的財(cái)產(chǎn)權(quán)利和勘查開采特定區(qū)域內(nèi)礦產(chǎn)資源的許可。按照現(xiàn)行礦業(yè)權(quán)制度設(shè)計(jì),礦業(yè)權(quán)特別是采礦權(quán),其退出不僅伴隨著礦業(yè)權(quán)人失去資源權(quán)益,很多情況下還是礦業(yè)權(quán)人市場主體資格以及經(jīng)營資格的終止。在補(bǔ)償范圍認(rèn)定上,我們認(rèn)為,合理的礦業(yè)權(quán)退出補(bǔ)償是對(duì)礦業(yè)權(quán)人失去礦業(yè)權(quán)權(quán)益的補(bǔ)償,也是對(duì)礦山企業(yè)失去經(jīng)營權(quán)的補(bǔ)償。對(duì)于礦業(yè)權(quán)的退出補(bǔ)償,可以參照建設(shè)項(xiàng)目壓覆礦產(chǎn)資源相關(guān)文件中確定的補(bǔ)償范圍進(jìn)行設(shè)計(jì),同時(shí)根據(jù)補(bǔ)償主體與客體的實(shí)際情況進(jìn)行調(diào)整。根據(jù)《關(guān)于進(jìn)一步做好建設(shè)項(xiàng)目壓覆重要礦產(chǎn)資源審批管理工作的通知》確定的補(bǔ)償范圍,原則上應(yīng)包括被壓覆資源儲(chǔ)量在當(dāng)前市場條件下所應(yīng)繳的價(jià)款,以及所壓覆的礦產(chǎn)資源分擔(dān)的勘查投資、已建的開采設(shè)施投入和搬遷等相應(yīng)的直接損失。建設(shè)項(xiàng)目壓覆礦產(chǎn)資源的補(bǔ)償范圍,既包括礦業(yè)權(quán)人的成本支出,也包含相應(yīng)的資源權(quán)益損失。需要注意的問題是,建設(shè)項(xiàng)目壓覆礦產(chǎn)資源的補(bǔ)償主體是企業(yè),而保護(hù)地內(nèi)礦業(yè)權(quán)退出的補(bǔ)償主體是政府,政府代表全民行使礦產(chǎn)資源的所有者職責(zé),二者承擔(dān)的補(bǔ)償責(zé)任應(yīng)有不同。
3.3 礦業(yè)權(quán)退出補(bǔ)償范圍應(yīng)基于企業(yè)的礦業(yè)權(quán)資產(chǎn)損失進(jìn)行評(píng)估
礦業(yè)權(quán)資產(chǎn)與儲(chǔ)量資產(chǎn)(礦產(chǎn)資源資產(chǎn))是兩個(gè)不同的概念。盡管礦業(yè)權(quán)資產(chǎn)價(jià)值依附于礦產(chǎn)資源,與礦產(chǎn)資源儲(chǔ)量關(guān)系密切,但二者有本質(zhì)區(qū)別:礦業(yè)權(quán)資產(chǎn)是礦業(yè)權(quán)人通過投資形成的投資者權(quán)益;儲(chǔ)量資產(chǎn)是礦產(chǎn)資源所有者享有的權(quán)益。按照“在實(shí)際損失范圍內(nèi)確定補(bǔ)償數(shù)額”的原則,礦業(yè)權(quán)的退出補(bǔ)償是政府對(duì)礦業(yè)權(quán)人已投資形成權(quán)益的損失補(bǔ)償,即對(duì)礦業(yè)權(quán)人投資形成的權(quán)益損失的補(bǔ)償。因此,基于礦業(yè)權(quán)資產(chǎn)核算范圍確定補(bǔ)償范圍更具合理性。
我國《憲法》規(guī)定,礦產(chǎn)資源屬于國家所有。礦業(yè)權(quán)范圍內(nèi)尚未進(jìn)行開采的礦產(chǎn)資源依然屬于國家所有。實(shí)際上,儲(chǔ)量資產(chǎn)也不作為企業(yè)資產(chǎn)計(jì)入資產(chǎn)負(fù)債表。如果將儲(chǔ)量資產(chǎn)作為自然保護(hù)地內(nèi)礦業(yè)權(quán)退出補(bǔ)償?shù)臉?biāo)的,實(shí)際上是國家作為資源所有者對(duì)本就屬于自己的資產(chǎn)對(duì)礦業(yè)權(quán)人進(jìn)行補(bǔ)償,理論上說不通!因此,我們認(rèn)為不能簡單地將儲(chǔ)量資產(chǎn)作為補(bǔ)償范圍,而只能是作為退出補(bǔ)償?shù)膮⒖家蛩亍?
3.4 礦業(yè)權(quán)退出產(chǎn)生的價(jià)款退還與退出補(bǔ)償不能混為一談
退還價(jià)款與退出補(bǔ)償雖然都屬于政府行為,但是具有不同的法律屬性,代表著不同的經(jīng)濟(jì)關(guān)系。退還價(jià)款是國家作為礦產(chǎn)資源所有者對(duì)礦業(yè)權(quán)人作出的補(bǔ)償行為,體現(xiàn)的是準(zhǔn)民事主體之間的經(jīng)濟(jì)關(guān)系。自然保護(hù)地內(nèi)的礦業(yè)權(quán)退出是政府作為礦產(chǎn)資源的所有者收回企業(yè)尚未到期的礦業(yè)權(quán)許可,意味著資源所有者單方面提出解除經(jīng)濟(jì)關(guān)系,所有者應(yīng)對(duì)企業(yè)以往交納的價(jià)款或者權(quán)益金按一定比例返還。而退出補(bǔ)償是政府作為審批機(jī)關(guān)對(duì)礦業(yè)權(quán)人作出補(bǔ)償?shù)男袨?,體現(xiàn)的是行政機(jī)關(guān)基于特定的行政行為對(duì)當(dāng)事人造成損失的經(jīng)濟(jì)彌補(bǔ)。關(guān)于政策性關(guān)閉礦山的價(jià)款退還已有明確的規(guī)定?!蛾P(guān)于進(jìn)一步做好政策性關(guān)閉礦山企業(yè)繳納礦業(yè)權(quán)價(jià)款退還工作的通知》有關(guān)規(guī)定,對(duì)礦業(yè)權(quán)直接注銷的礦業(yè)權(quán)人,應(yīng)退還其擁有的剩余礦產(chǎn)資源儲(chǔ)量對(duì)應(yīng)的已繳納礦業(yè)權(quán)價(jià)款。實(shí)際工作中,《西安市秦嶺北麓礦山專項(xiàng)整治方案》《關(guān)于依法關(guān)閉賀蘭山自然保護(hù)區(qū)礦山的通知》等大部分政策方案中均提出,根據(jù)剩余儲(chǔ)量占有償處置資源儲(chǔ)量比例核算確定應(yīng)退還給企業(yè)的價(jià)款。
而礦業(yè)權(quán)退出補(bǔ)償性質(zhì)是行政補(bǔ)償,一般以直接現(xiàn)實(shí)的損失為限。礦業(yè)權(quán)退出補(bǔ)償主要依據(jù)《最高人民法院關(guān)于審理行政許可案件若干問題的規(guī)定》中“撤回行政許可的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)未作規(guī)定的,一般在實(shí)際損失范圍內(nèi)確定補(bǔ)償數(shù)額”進(jìn)行確定。從中央和地方制定的自然保護(hù)地內(nèi)礦業(yè)權(quán)退出政策看,退出補(bǔ)償堅(jiān)持“合理補(bǔ)償原則”,補(bǔ)償范圍不包括必然可得利益。
4 對(duì)策建議
礦業(yè)權(quán)人能否注銷礦業(yè)權(quán)并獲得合理補(bǔ)償,決定礦業(yè)權(quán)退出工作能否順利實(shí)施及取得預(yù)期實(shí)施成效。鑒于自然保護(hù)地內(nèi)礦業(yè)權(quán)退出補(bǔ)償范圍認(rèn)定的復(fù)雜性以及補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的不確定性,在對(duì)礦業(yè)權(quán)人的補(bǔ)償問題上除了堅(jiān)持依法有據(jù)、合理補(bǔ)償原則外,還要綜合考慮各級(jí)財(cái)政的承受能力,鼓勵(lì)各地結(jié)合實(shí)際情況,探索新的補(bǔ)償模式以及工作機(jī)制,目的是依法維護(hù)企業(yè)合法權(quán)益,妥善化解矛盾糾紛,維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定。本文在總結(jié)地方實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上,提出以下對(duì)策建議。
4.1 堅(jiān)持“共性問題統(tǒng)一尺度、個(gè)性問題一礦一策”,確定分類補(bǔ)償原則
對(duì)自然保護(hù)地需要退出的礦業(yè)權(quán)進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析,區(qū)分礦種、企業(yè)性質(zhì),一方面有利于分析礦業(yè)權(quán)退出對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展產(chǎn)生的影響,另一方面是為做好分類處置的準(zhǔn)備,按類別采取不同處置方式。需要重點(diǎn)考慮以下幾點(diǎn):一是探礦權(quán)與采礦權(quán)的補(bǔ)償方式、測算方式以及補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)有不同;二是根據(jù)礦業(yè)權(quán)獲取方式、出資性質(zhì)以及主動(dòng)退出與強(qiáng)制退出等不同情況采取不同的補(bǔ)償方式與標(biāo)準(zhǔn);三是按照權(quán)利義務(wù)相互對(duì)等、投入補(bǔ)償相平衡原則,礦業(yè)權(quán)退出補(bǔ)償要參考礦業(yè)權(quán)人稅費(fèi)繳納情況。
對(duì)于國有企業(yè)、國有地勘單位退出的礦業(yè)權(quán),關(guān)注的重點(diǎn)是職工安置和企業(yè)可持續(xù)問題,建議通過協(xié)調(diào)國資委等部門,爭取國有資產(chǎn)核銷政策,采用礦業(yè)權(quán)資產(chǎn)核銷的方式實(shí)現(xiàn)退出,進(jìn)行資產(chǎn)損失的審核和認(rèn)定后,在財(cái)務(wù)報(bào)告中對(duì)相應(yīng)資產(chǎn)損失予以核銷。地方政府不再進(jìn)行價(jià)款退還以及退出補(bǔ)償。對(duì)于私營、民營企業(yè)的礦業(yè)權(quán),要認(rèn)真做好礦業(yè)權(quán)評(píng)估工作,以評(píng)估結(jié)果作為依據(jù)進(jìn)行價(jià)款退還以及確定補(bǔ)償核算標(biāo)準(zhǔn)。注重發(fā)揮地方政府的主動(dòng)性和創(chuàng)造性,結(jié)合地方實(shí)際,鼓勵(lì)探索資產(chǎn)置換等多種補(bǔ)償方式。
4.2 依據(jù)礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)權(quán)益分配比例,劃定中央與地方補(bǔ)償出資比例
在開展自然保護(hù)地內(nèi)礦業(yè)權(quán)清理工作的基礎(chǔ)上加強(qiáng)分類研究,厘清中央與地方的責(zé)任義務(wù),確保財(cái)政資金補(bǔ)償?shù)轿弧@碚撋现v,按照權(quán)利與義務(wù)對(duì)等的原則,應(yīng)考慮依據(jù)中央與地方獲取礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)權(quán)益的分成比例??梢钥紤]按照礦產(chǎn)資源權(quán)益金中央與地方分成比例,合理劃定各級(jí)財(cái)政的出資比例,明確礦業(yè)權(quán)退出補(bǔ)償資金的來源。中央財(cái)政與地方財(cái)政可采取不同的補(bǔ)償模式,中央財(cái)政主要采取劃撥專項(xiàng)資金的補(bǔ)償方式,地方政府可以根據(jù)實(shí)際情況綜合采取資金補(bǔ)償與政策補(bǔ)償兩種方式。至于省以下的補(bǔ)償資金分?jǐn)偦I措辦法,允許各地根據(jù)實(shí)際情況自行制定相應(yīng)的制度。
4.3 統(tǒng)籌用好中央各項(xiàng)優(yōu)惠政策,減少地方財(cái)政資金壓力
礦業(yè)權(quán)退出補(bǔ)償屬于行政補(bǔ)償行為。行政補(bǔ)償是指行政主體合法行使行政權(quán)力的行為損害了行政相對(duì)人的合法權(quán)益,或行政相對(duì)人為公共利益而使自己的合法權(quán)益受到損害時(shí),國家彌補(bǔ)行政相對(duì)人損失的一種給付救濟(jì)。地方政府應(yīng)深入細(xì)致地研究中央給予地方的各項(xiàng)生態(tài)環(huán)境恢復(fù)支持政策,特別是財(cái)政政策,統(tǒng)籌礦山生態(tài)環(huán)境恢復(fù)治理專項(xiàng)、重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付等財(cái)政資金,對(duì)礦業(yè)權(quán)人實(shí)施合理補(bǔ)償。如,西安市出臺(tái)的《西安市秦嶺北麓礦山專項(xiàng)整治方案》中提出,使用環(huán)保資金補(bǔ)償?shù)V業(yè)權(quán)人。還可以借鑒退耕還林、宅基地退出復(fù)墾的成功經(jīng)驗(yàn),制定相關(guān)的激勵(lì)措施,根據(jù)礦業(yè)權(quán)人的配合情況制定獎(jiǎng)補(bǔ)政策,進(jìn)一步降低礦山企業(yè)損失。
4.4 因地制宜綜合施策,探索符合各地實(shí)際的礦業(yè)權(quán)退出補(bǔ)償方式
自然保護(hù)地內(nèi)的礦業(yè)權(quán)退出不是引導(dǎo)型的退出,而是政府主導(dǎo)下限期完成的強(qiáng)制性退出,一般采取直接補(bǔ)償?shù)姆绞?,即確定補(bǔ)償范圍,以模型計(jì)算補(bǔ)償?shù)臄?shù)額,在協(xié)商的基礎(chǔ)上由地方政府以直接支付現(xiàn)金的形式補(bǔ)償?shù)V業(yè)權(quán)人。鑒于補(bǔ)償范圍情況復(fù)雜,補(bǔ)償金額確定困難,可以綜合運(yùn)用財(cái)政、自然資源等領(lǐng)域相關(guān)政策,拓寬補(bǔ)償渠道,完善補(bǔ)償方式。鼓勵(lì)地方政府對(duì)關(guān)停的礦山企業(yè)施行扶持政策,如返還失業(yè)保險(xiǎn)、職工生活補(bǔ)助、轉(zhuǎn)崗培訓(xùn)等,切實(shí)減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)。參考國外經(jīng)驗(yàn),探索礦業(yè)權(quán)(資源)置換補(bǔ)償方式,有條件的地方政府可考慮進(jìn)行跨產(chǎn)業(yè)置換,以及給予土地政策、綠色金融等政策支持。同時(shí),政府與企業(yè)合作經(jīng)營礦山企業(yè)的剩余資產(chǎn)也是實(shí)現(xiàn)礦業(yè)權(quán)退出的選擇,如美國、德國等國家在煤炭去產(chǎn)能過程中,政府與企業(yè)共同應(yīng)對(duì)債務(wù)問題,通過政府補(bǔ)貼、市場融資等途徑籌措扶持資金。
4.5 兼顧生態(tài)安全與資源安全,統(tǒng)籌礦業(yè)權(quán)退出與國家礦產(chǎn)地儲(chǔ)備體系建設(shè)
在全國范圍內(nèi)開展自然保護(hù)地內(nèi)礦業(yè)權(quán)退出工作,要科學(xué)評(píng)估其對(duì)國家資源供應(yīng)保障產(chǎn)生的影響。根據(jù)工作要求,與各類自然保護(hù)地存在重疊的重點(diǎn)成礦區(qū)、整裝勘查區(qū)內(nèi)的探礦權(quán)可以退出,但是相關(guān)綜合研究工作不應(yīng)“一刀切”停止,要特別注意地質(zhì)資料的收集整理工作,進(jìn)一步研究資源的開發(fā)利用潛力,論證在特殊條件下進(jìn)行礦山建設(shè)的可行性。同時(shí),為保證國家資源安全,建立國家礦產(chǎn)地儲(chǔ)備制度的呼聲由來已久,相關(guān)單位也開展了大量的前期研究工作。建議:對(duì)于需要退出的戰(zhàn)略性礦種,由中央財(cái)政集中出資進(jìn)行收儲(chǔ),作為國家戰(zhàn)略儲(chǔ)備,儲(chǔ)備礦產(chǎn)地資產(chǎn)權(quán)益歸中央所有;同時(shí),也允許地方政府參照此思路探索由地方財(cái)政出資進(jìn)行礦產(chǎn)地收儲(chǔ),更多地采用政府與市場相結(jié)合的辦法解決礦業(yè)權(quán)退出補(bǔ)償?shù)碾y題。
作者信息
賀冰清(1969—),男,江西省蓮花縣人,自然資源部咨詢研究中心研究員,工學(xué)博士,主要從事自然資源管理及政策研究。
評(píng)論區(qū)