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一、從無償?shù)接袃?，礦產(chǎn)資源管理制度上最亮的一筆就是礦業(yè)權制度的建立和逐步完善

憲法規(guī)定礦產(chǎn)資源屬于國家所有，但如何體現(xiàn)國家所有權，在改革開放前，完全是另一種表達方式。

從上世紀50年代到上世紀70年代中葉，礦業(yè)是中國實行計劃經(jīng)濟非常徹底的領域：地勘成果由中央財政出資并無償向國有企業(yè)提供;企業(yè)消耗的地質勘查成果不計入礦產(chǎn)品成本，其貨幣價值沉淀在利潤中上繳國家。

礦產(chǎn)資源無償使用，這種高度計劃經(jīng)濟的制度設計，是在當時生產(chǎn)生活對礦產(chǎn)品較低水平消耗的背景下運行的。到1978年，我國礦業(yè)總產(chǎn)值只有242.6億元。

黨的十一屆三中全會，開啟了重點搞經(jīng)濟建設，以提高人民生活水平為標志的新紀元。改革開放之火，先在那些礦產(chǎn)資源集中但經(jīng)濟落后的地區(qū)燃燒起來?！翱可匠陨健背蔀楫?shù)剞r(nóng)民脫貧致富的重要途徑，由此引起的亂采濫礦業(yè)秩序問題，對原有礦產(chǎn)資源管理體制提出嚴峻挑戰(zhàn)。

1986年3月，新中國第一部礦產(chǎn)資源法——《中華人民共和國礦產(chǎn)資源法》發(fā)布，結束了礦產(chǎn)資源管理無法可依的歷史。這部法明確規(guī)定，國家對礦產(chǎn)資源實行有償開采。開采礦產(chǎn)資源必須按照國家有關規(guī)定繳納資源稅和資源補償費?？辈榈V產(chǎn)資源必須依法登記取得探礦權，開采礦產(chǎn)資源必須依法申請，取得采礦權。

10年后的1996年8月，礦產(chǎn)資源法修正案頒布，明確國務院代表國家行使礦產(chǎn)資源所有權，確立了探礦權、采礦權有償取得和依法轉讓制度。認可探礦權、采礦權在市場上流通。此后，國務院以令的形式頒布《礦產(chǎn)資源勘查區(qū)塊登記管理辦法》《礦產(chǎn)資源開采登記管理辦法》和《探礦權采礦權轉讓管理辦法》。2000年11月，原國土資源部頒布《礦業(yè)權出讓轉讓管理暫行規(guī)定》，礦產(chǎn)資源有償使用的基本制度框架由此基本形成。

礦產(chǎn)資源的有償使用制度改革，在此后中國經(jīng)濟社會高速發(fā)展中經(jīng)受住了考驗，在全球礦業(yè)市場從繁榮到衰落到恢復的起伏周期中，礦業(yè)權市場不斷發(fā)育。截至2017年底，我國共有石油、天然氣、煤層氣、頁巖氣探礦權941個，采礦權762個;非油氣礦產(chǎn)探礦權2.12萬個，采礦權5.66萬個。

各地的探索不斷為礦業(yè)權市場建設提供實踐樣本。

2000年10月，浙江省人大通過《浙江省礦產(chǎn)資源管理條例》，明確規(guī)定采礦權可以通過拍賣方式有償取得。2001年6月，浙江省國土資源廳和財政廳共同發(fā)布《浙江省普通建筑用石礦產(chǎn)資源采礦權拍賣所得暫行管理辦法》，這是我國針對礦業(yè)權市場規(guī)范的第一個地方性政府文件。

從不斷豐富的地方樣本中汲取經(jīng)驗教訓，礦產(chǎn)資源有償使用制度改革思路逐步清晰：

——明確規(guī)定了礦業(yè)權出讓的競爭方式。探礦權采礦權出讓由過去單一的行政審批，開始了行政審批和市場競爭出讓并存的格局。2003年發(fā)布的《探礦權采礦權招標拍賣掛牌管理辦法(試行)》對采用招標、拍賣和掛牌方式獲取礦業(yè)權的適用范圍進行了規(guī)定;2005年下發(fā)的《關于規(guī)范勘查許可證采礦許可證權限有關問題的通知》，調整了中央和地方的審批權限;2006年發(fā)布的《關于進一步規(guī)范礦業(yè)權出讓管理的通知》將礦產(chǎn)資源分為無風險、低風險和高風險三類，對應了探礦權采礦權分類出讓方式。此后就此又陸續(xù)發(fā)布了一系列部門規(guī)范性文件。

——針對礦業(yè)權出讓轉讓的規(guī)定不斷完善。2010年初發(fā)布的《關于進一步規(guī)范探礦權管理有關問題的通知》，首次對探礦權申請人的資金能力、主體資格、勘查實施方案管理有了明確規(guī)定，細化了探礦權轉讓的條件，并對探礦權變革的各類行為予以規(guī)范。

礦業(yè)權制度的建立健全，在2017年迎來新紀元，傳出更進一步突破的信號。

2017年2月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)《礦業(yè)權出讓制度改革方案》，要求礦業(yè)權出讓以招標拍賣掛牌方式為主，全面推進礦業(yè)權競爭性出讓，嚴格限制礦業(yè)權協(xié)議出讓，充分發(fā)揮市場配置資源的決定性作用。同時要求下放審批權限，強化監(jiān)管服務，用3年左右時間建成“競爭出讓更加全面，有償使用更加完善，事權劃分更加合理，監(jiān)管服務更加到位”的礦業(yè)權出讓制度。該方案確定先行在六省區(qū)(山西、福建、江西、湖北、貴州、新疆)進行試點。截至目前，各試點工作已經(jīng)取得了階段性的成效，形成了一批好經(jīng)驗、好做法。

2017年4月，國務院印發(fā)《礦產(chǎn)資源權益金制度改革方案》，將探礦權采礦權價款調整為礦業(yè)權出讓收益;將探礦權采礦權使用費整合為實行動態(tài)調整的礦業(yè)權占用費;將礦產(chǎn)資源補償費并入資源稅;將礦山環(huán)境治理恢復保證金調整為礦山環(huán)境治理恢復基金。這個方案從礦業(yè)權出讓、占有、開采、環(huán)境治理恢復四個環(huán)節(jié)改革現(xiàn)行制度，力圖解決礦業(yè)權制度實施過程中出現(xiàn)的問題，進一步完善礦業(yè)權的市場建設。

2017年5月，中共中央、國務院印發(fā)了《關于深化石油天然氣體制改革的若干意見》，提出實行勘查區(qū)塊競爭出讓制度和更加嚴格的區(qū)塊退出機制，在保護性開發(fā)的前提下，允許符合準入要求并獲得資質的市場主體參與常規(guī)油氣勘查開采。

三個文件的出臺，更加突出了 “市場配置、有償使用”的改革關鍵詞，也為未來礦業(yè)權制度改革點了題。如何處理好政府、市場兩者間關系，今后這個任務將更加艱巨。自然資源部礦業(yè)權管理司司長姚華軍對此有深刻的理解和認識。在接受記者采訪時他表示，下一步，要認真總結試點經(jīng)驗，著力研究解決改革試點過程中出現(xiàn)的難點和熱點問題，推進礦業(yè)權制度改革順利進行。他特別提出，此項改革要遵守三個基本原則：一是正確處理好政府與市場的關系，充分發(fā)揮好市場配置資源的決定性作用，在尊重市場規(guī)律的同時尊重礦業(yè)發(fā)展規(guī)律;二是要更好地發(fā)揮政府的作用，促進資源安全、生態(tài)安全和社會安全;三是要充分應用好改革成果，加快礦產(chǎn)資源有關法律法規(guī)的修訂，維護國家所有權利益和礦業(yè)權人的利益。

二、從分散到整合，礦產(chǎn)資源管理在規(guī)范和服務上下功夫，為健全完善礦業(yè)權制度提供了機制保障

計劃經(jīng)濟時代的礦業(yè)管理是分散的，多個涉礦產(chǎn)業(yè)管理部門分治管理不同礦類或礦種;礦業(yè)的整體鏈條被人為分割，礦產(chǎn)勘查和礦產(chǎn)開發(fā)分屬于不同部門。這種礦管模式，一旦進入市場經(jīng)濟，便完成失控。

改革開放40年，中國礦產(chǎn)資源管理機構出現(xiàn)了幾次重大變革：

1982年，地質部改為地質礦產(chǎn)部，增加“對礦產(chǎn)資源的合理開發(fā)利用進行監(jiān)督管理，對地質勘查全行業(yè)的活動進行協(xié)調”的職能。隨后，地質礦產(chǎn)部設立礦產(chǎn)開發(fā)管理局，各省地質礦產(chǎn)局相應設立了礦產(chǎn)開發(fā)處。

1998年，合并地質礦產(chǎn)部和國家土地管理局，組建國土資源部。原地質礦產(chǎn)部和全國礦產(chǎn)資源委員會的行政管理職能以及冶金工業(yè)部、中國有色金屬工業(yè)總公司等部門行使的礦產(chǎn)資源行政管理職能劃歸國土資源部。

1999年，地勘隊伍屬地化改革。原地質礦產(chǎn)部及部分行業(yè)部門的地勘隊伍劃歸到各省(區(qū)、市)人民政府管理。屬地化后的地勘隊伍逐步實現(xiàn)企業(yè)化經(jīng)營。

2018年，組建自然資源部，將國土資源部、國家海洋局、國家測繪地理信息局的職責整合，同時整合的職責的還有國家發(fā)展和改革委員會的組織編制主體功能區(qū)規(guī)劃職責，住房和城鄉(xiāng)建設部的城鄉(xiāng)規(guī)劃管理職責，水利部的水資源調查和確權登記管理職責，農(nóng)業(yè)部的草原資源調查和確權登記管理職責，國家林業(yè)局的森林、濕地等資源調查和確權登記管理職責。

幾次重大機構改革，對礦產(chǎn)資源管理制度的完善意義深遠。國家對自然資源管理統(tǒng)籌的需求、政府管理在市場經(jīng)濟中的重新定位、多元化投資的形成和發(fā)展，都成為健全完善礦業(yè)權制度的助力器。

21世紀第一個十年間，中國省、市兩級礦業(yè)權有形市場全面建立，31個省級礦業(yè)權交易機構如期建成并運行，265個地級市州礦業(yè)權交易機構基本建成。礦業(yè)權網(wǎng)上交易開始進行。

在礦業(yè)權市場的建立健全中，政府管理和服務要扮演怎樣的角色?這是行業(yè)管理不得不用心探索并實踐的大課題。礦業(yè)權管理的重要內容之一，是要規(guī)范礦業(yè)行為，確保審批、評估的透明公開，建立良好的誠信和監(jiān)管體系，而這一點，政府的作用至關重要。

為建立健全礦業(yè)權有形市場，部先后出臺若干相關文件，持續(xù)加大力度，提高礦業(yè)權市場管理效率和透明度，強化審批信息和出讓轉讓的公示公開，加強對礦業(yè)權評估行業(yè)、評估行為的規(guī)范，強調重點抓好誠信體系的建設等。

面向公眾，開展礦業(yè)權社會查詢服務。在統(tǒng)一配號的基礎上，推出探礦權采礦權登記信息查驗系統(tǒng)。 2017年1月1日起，我國全面實行礦業(yè)權人勘查開采信息公示制度，不到一年時間，全國礦業(yè)權公示率已經(jīng)達到90%以上。

優(yōu)化服務，提高辦事效率。2017年，按照國務院有關“放管服”改革等要求，在清理整合26份已有規(guī)范性文件基礎上， 部先后印發(fā)《關于印發(fā)〈礦業(yè)權交易規(guī)則〉的通知》《關于進一步規(guī)范礦產(chǎn)資源勘查審批登記管理的通知》《關于進一步規(guī)范礦業(yè)權申請資料的通知》《關于完善礦產(chǎn)資源開采審批登記管理有關事項的通知》，進一步規(guī)范礦業(yè)權交易行為，規(guī)范和完善探礦權、采礦權審批登記管理，不斷提升礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)領域的營商環(huán)境。在簡政放權的同時，強化監(jiān)管，及時查處違法違規(guī)行為。從地方開始探索建立誠信體系，實行異常名錄和黑名單制度。

推動地質資料向社會公開，是政府服務的另一重要方面。 2002年，國務院頒布《地質資料管理條例》，其中，將地質資料的公開利用作為地質資料管理的核心內容。十年后的2012年，我國通過館藏、網(wǎng)絡等多種途徑，向社會普通公眾推出中比例尺公開版數(shù)字地質圖1601幅，找礦突破戰(zhàn)略行動明確的47個整裝勘查區(qū)的地質資料目錄。這1601幅的地質圖，包括我國1：20萬、1：25萬和1：50萬地質圖及報告、說明書。此后，向社會公開的區(qū)域地質調查及編圖數(shù)據(jù)成果規(guī)模也越來越大，館藏紙質地質資料也逐步完成數(shù)字化。我國地質調查綜合信息服務平臺“地質云1.0”于2017年11月正式發(fā)布并上線服務。

2018年4月22日，在第49個世界地球日，自然資源部首次公開了大批用于我國經(jīng)濟社會發(fā)展重要領域的地質數(shù)據(jù)資料，包括近年來我國最新完成的多個重要領域覆蓋全國的礦產(chǎn)地質、水文地質、環(huán)境地質、城市地質等多類別地質資料數(shù)據(jù)。其中更是加入了包括京津冀、長三角、粵港澳大灣區(qū)等重點城市群新型城鎮(zhèn)化建設所需要的關鍵地質資料。

三 、從打亂仗到講究科學規(guī)劃，礦產(chǎn)資源管理制度適應時代發(fā)展不斷成熟，為礦業(yè)權制度建設營造健康發(fā)展環(huán)境

計劃經(jīng)濟時代，涉礦管理部門職能交叉，由于缺乏統(tǒng)一的規(guī)劃管理，自然資源管理領域的低效和浪費現(xiàn)象非常嚴重。

改革開放40年，一方面，經(jīng)濟社會發(fā)展對礦業(yè)產(chǎn)業(yè)的需求發(fā)生了從量到質的變化;另一方面，在與國際礦業(yè)越來越緊密的融合中，中國礦業(yè)也在不斷拓寬視野，國際化程度越來越高。在此過程中，我國礦產(chǎn)資源管理走出了從單一到綜合、從領域到體系的變化脈絡。

這個變化的重要指征，就是規(guī)劃。

2001年，全國首輪礦產(chǎn)資源規(guī)劃出臺，從此，我國礦產(chǎn)資源管理開始了有規(guī)劃的歷史。

從2001年到2016年，全國礦產(chǎn)資源規(guī)劃進行了三輪，每輪都體現(xiàn)了礦產(chǎn)資源管理制度通往科學化、現(xiàn)代化方向又前進了一步。比如在第一輪規(guī)劃中，強調優(yōu)化布局，治散治亂;在第二輪《全國礦產(chǎn)資源規(guī)劃(2008~2015年)》，強調統(tǒng)籌規(guī)劃、科學開放、合理利用。

特別是2016年11月發(fā)布實施的第三輪規(guī)劃——《全國礦產(chǎn)資源規(guī)劃(2016~2020年)》，以創(chuàng)新、協(xié)調、綠色、開放、共享的發(fā)展理念統(tǒng)籌礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)利用與保護，提出了適應新時代發(fā)展的總體目標，即到2020年基本建立安全、穩(wěn)定、經(jīng)濟的資源保障體系，基本形成節(jié)約高效、環(huán)境友好、礦地和諧的綠色礦業(yè)發(fā)展模式，基本建成統(tǒng)一開放、競爭有序、富有活力的現(xiàn)代礦業(yè)市場體系，顯著提升礦業(yè)發(fā)展的質量和效益，塑造資源安全與礦業(yè)發(fā)展新格局。到2017年9月底，31個省級礦產(chǎn)資源總體規(guī)劃全部獲批，新一輪礦產(chǎn)資源規(guī)劃進入全面實施階段。

礦產(chǎn)資源是自然資源的重要部分，對礦產(chǎn)資源的管理，被納入國家自然資源資產(chǎn)管理的一部分。2016年底，國務院出臺《關于全民所有自然資源資產(chǎn)有償使用制度改革的指導意見》，明確提出：全民所有自然資源主要包括國有土地資源、水資源、礦產(chǎn)資源、國有森林資源、國有草原資源、海域海島資源等。自然資源資產(chǎn)有償使用制度是生態(tài)文明制度體系的一項核心制度。

提升質量，強化生態(tài)文明建設成為中國2017年以來經(jīng)濟發(fā)展的大邏輯。2017年7月，部下發(fā)《自然保護區(qū)內礦業(yè)權清理工作方案》，以國家級自然保護區(qū)為重點，對行政區(qū)域內各類保護區(qū)禁止礦產(chǎn)資源勘查開采范圍的礦業(yè)權進行調查摸底、分類梳理、系統(tǒng)分析，為保護區(qū)內礦業(yè)權分類處置工作奠定基礎。各地積極行動，在調查研究的基礎上，出臺措施，推進自然保護區(qū)內礦業(yè)權的退出。

中國礦業(yè)權制度在改革開放中誕生并不斷完善進步。實踐證明，只有不斷改革創(chuàng)新，我們才能跟上時代的步伐、滿足發(fā)展的要求，只有不斷改革創(chuàng)新，礦業(yè)發(fā)展才能不斷注入生命活力。走向更公平、更規(guī)范、更科學，是歷史賦予自然資源部礦產(chǎn)資源管理的新使命。