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我國雖是礦產(chǎn)資源大國，但礦產(chǎn)資源人均占有量僅為世界平均水平的58%，列世界第53位。然而，我國礦產(chǎn)資源開發(fā)效率較高，但綜合利用水平卻相對較弱。
資料顯示，盡管我國大中型礦山采選技術(shù)裝備、智能采礦和信息化進步明顯，但是相對來說，小型礦山和小礦比重比較大，且普遍技術(shù)水平低，礦山技術(shù)水平嚴重不平衡。這也是制約我國礦產(chǎn)資源綜合利用的一個重要因素。
礦產(chǎn)資源綜合利用是企業(yè)充分利用礦產(chǎn)資源、提高經(jīng)濟效益、實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的必由之路，是實現(xiàn)綠色礦山建設(shè)的必要條件，更是節(jié)約資源、發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟、建設(shè)生態(tài)文明的重要抓手。不過，由于缺乏法律規(guī)范，我國礦產(chǎn)資源綜合利用的水平距離理想的目標還有較大差距。
任何事情，沒有法律的保障，其發(fā)展都會受到阻礙。中國國土資源經(jīng)濟研究院發(fā)布的《全國礦產(chǎn)資源節(jié)約與綜合利用報告(2016)》(下稱《報告》)建議，國家應健全相關(guān)法律法規(guī)、完善綜合利用制度，鼓勵企業(yè)積極開展綜合利用。
業(yè)內(nèi)人士表示，礦產(chǎn)資源綜合利用立法再也拖不得了。
礦產(chǎn)資源綜合利用概念待明確
自工業(yè)化大生產(chǎn)以來，人們的生產(chǎn)作業(yè)和日常生活都越來越離不開礦產(chǎn)資源。礦產(chǎn)資源的情況直接影響著一個國家、地區(qū)甚至全世界的發(fā)展。
由于礦產(chǎn)資源屬于不可再生資源，全世界范圍內(nèi)的儲藏量十分有限。基于可持續(xù)發(fā)展的理念，當代人的發(fā)展不能以犧牲后代子孫的利益為代價。所以，當前以及未來人類的發(fā)展應當依靠科學合理的技術(shù)和工藝，提高礦產(chǎn)資源的利用效率，并對廢棄物和產(chǎn)成品進行利用和再利用，才能夠得到長久的發(fā)展。這便是礦產(chǎn)資源綜合利用的涵義。
據(jù)統(tǒng)計，我國90%以上的能源、80%以上的工業(yè)原料、70%以上的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)原料都來自礦產(chǎn)資源。國民經(jīng)濟建設(shè)的巨大需求與我國礦產(chǎn)資源儲量不足的矛盾日益突出。
令人欣慰的是，“加強礦產(chǎn)資源節(jié)約和管理”被寫入“十三五”規(guī)劃綱要，其中特別提到，大力推進綠色礦山和綠色礦業(yè)發(fā)展示范區(qū)建設(shè)，實施礦產(chǎn)資源節(jié)約與綜合利用示范工程、礦產(chǎn)資源保護和儲備工程，提高礦產(chǎn)資源開采率、選礦回收率和綜合利用率。這意味著，礦產(chǎn)資源綜合利用已進入領(lǐng)導層視野。
事實上，近年來，國土資源部一直在鼓勵和推進礦產(chǎn)資源綜合利用，并聯(lián)合國家發(fā)改委于2011年推動了首批40個礦產(chǎn)資源綜合利用示范基地建設(shè)。
不過，盡管我國的礦產(chǎn)資源綜合利用取得了不錯的成就，但目前對礦產(chǎn)資源綜合利用還沒有準確的概念定位，不利于礦產(chǎn)資源綜合利用工作的規(guī)范和管理。因此，應當基于我國的基本國情以及實踐經(jīng)驗，明確界定礦產(chǎn)資源綜合利用的概念。
資料表明，我國現(xiàn)行礦產(chǎn)資源綜合利用政策主要規(guī)定了探礦權(quán)人、采礦權(quán)人的綜合勘查、綜合開采的義務，以礦產(chǎn)資源為生產(chǎn)原料的工業(yè)企業(yè)的綜合利用義務，對于優(yōu)秀單位的鼓勵方法以及相關(guān)配套保障措施等內(nèi)容。
專家表示，我國礦產(chǎn)資源綜合利用法律體系還很不健全，存在著很多立法空白和不恰當之處，如立法過于原則化，缺乏具體操作程序;相應的標準制度不完善;對違法行為的懲罰力度不強等。
礦產(chǎn)資源綜合利用立法應加快
“將礦產(chǎn)資源綜合利用提高到立法高度，最終使其納入可持續(xù)發(fā)展的法治化軌道。”早在4年前，中國國土資源經(jīng)濟研究院礦產(chǎn)資源綜合利用研究小組就提出了這樣的概念。
該研究小組選取加拿大、俄羅斯等礦產(chǎn)資源大國為樣本，對其礦產(chǎn)資源綜合利用管理政策、法規(guī)進行了系統(tǒng)梳理。加拿大在礦業(yè)管理方面具有成熟且完備的礦業(yè)政策法規(guī)體系，在礦業(yè)發(fā)展過程中，特別注重礦業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。俄羅斯明確將礦產(chǎn)資源綜合利用提升到立法高度，在礦產(chǎn)資源綜合利用勘查及開采的登記、許可、投資、稅收等方面做了詳細規(guī)定。
研究小組經(jīng)過認真梳理對比認為，在礦產(chǎn)資源綜合利用管理方面，加拿大管理部門職責分工清晰、管理目標明確，注重礦業(yè)可持續(xù)發(fā)展，特別是綠色礦業(yè)發(fā)展和當?shù)孛癖娎妫ΦV業(yè)活動全程監(jiān)督。俄羅斯將礦產(chǎn)資源綜合利用提升至立法高度，制定了有利于礦產(chǎn)資源綜合利用的稅收政策，實行大部門管理，使礦產(chǎn)資源實現(xiàn)集中統(tǒng)一管理。
近期，關(guān)于礦產(chǎn)資源綜合利用立法再次被提起。《全國礦產(chǎn)資源節(jié)約與綜合利用報告(2016)》建議，我國應將礦產(chǎn)資源綜合利用提高至立法高度，加快礦產(chǎn)資源綜合利用立法，健全相關(guān)法律法規(guī)，為礦產(chǎn)資源綜合利用提供法律依據(jù)。
《報告》認為，立法研究是立法工作的基礎(chǔ)，因此必須大力開展資源綜合利用立法的研究。應積極開展資源綜合利用立法體系、管理制度規(guī)范化、鼓勵措施的有效性，以及國外資源綜合利用立法比較等方面的研究，為健全和利用立法提供依據(jù)，并促進相關(guān)法律的制定。
據(jù)了解，我國現(xiàn)行的礦產(chǎn)資源綜合利用立法所規(guī)定的措施主要是經(jīng)濟優(yōu)惠措施，而缺乏對違反資源綜合利用立法造成資源流失和浪費的法律責任規(guī)定。對違反資源綜合利用“三同時”規(guī)定的、違反規(guī)定阻礙他人綜合利用廢物的、對未經(jīng)加工的廢物而向綜合利用者擅自收費的、以非綜合利用產(chǎn)品騙取綜合利用產(chǎn)品經(jīng)濟優(yōu)惠的、擅自挪用綜合利用資金的，都沒有規(guī)定相應的法律責任。
《報告》認為，這樣不僅不利于強制綜合利用義務人進行綜合利用，而且使得對綜合利用方面的違法行為無法給予有效的制裁。
中國國土資源經(jīng)濟研究院相關(guān)負責人表示，應建立以《礦產(chǎn)資源綜合利用法》為統(tǒng)領(lǐng)，以《再生資源回收利用法》、《固體廢棄物綜合利用管理法》等單行法為補充的法律法規(guī)體系。這樣的立法模式，既可以保證法治原則的連續(xù)性，又能通過適時適度修改使之適應形勢發(fā)展的需要，最終使礦產(chǎn)資源的綜合利用納入可持續(xù)的發(fā)展軌道。
專家建議，相關(guān)部門要根據(jù)礦產(chǎn)資源綜合利用情況，落實好國家對礦產(chǎn)資源綜合利用的鼓勵和扶持政策，適時調(diào)整和完善礦產(chǎn)資源綜合利用財稅優(yōu)惠政策，為礦產(chǎn)資源綜合利用企業(yè)減免企業(yè)所得稅，對部分綜合利用產(chǎn)品實行減免增值稅。
礦產(chǎn)資源綜合利用制度待完善
《報告》建議，完善礦產(chǎn)資源綜合利用制度，實行一系列礦產(chǎn)資源綜合利用鼓勵政策、制約和監(jiān)督措施，制定優(yōu)惠政策，鼓勵企業(yè)積極開展綜合利用。
——建立礦產(chǎn)資源綜合利用基金制度。礦產(chǎn)資源綜合利用資金不足，一直是困擾綜合利用重大問題之一。有些環(huán)境效益、經(jīng)濟效益、社會效益均好的綜合利用項目之所以難以上馬，就是因為前期投入很大，建設(shè)資金難以解決。如果建立起礦產(chǎn)資源綜合利用基金制度，就可拓寬綜合利用資金的籌措范圍，為綜合利用提供固定的資金渠道。
——建立礦產(chǎn)資源保護制度。加強對礦產(chǎn)資源開發(fā)利用的調(diào)控，規(guī)范礦產(chǎn)資源開發(fā)利用秩序，杜絕資源浪費，降低消耗，提高資源利用效率，保護環(huán)境。禁止對選礦比大、尾礦利用率低、對環(huán)境破壞大的低品位礦的開采;禁止對采礦回收率低、選礦回收率低、資源綜合利用率低的復雜難利用資源的開采;限制對共伴生資源利用率低、資源損失浪費嚴重的多金屬共伴生資源的開采。以低品位鐵礦為例，禁止對鐵品位小于15%、選礦比大于6、尾礦利用率小于30%的低品位鐵礦資源的開采。
——建立礦山開發(fā)利用方案和年度評估方案及指標的第三方認證制度。目前，我國絕大多數(shù)礦產(chǎn)種類核定回采率和實際回采率的認定、核查存在較大困難，難以真實反映資源利用效率高低。要做好這項工作，可在開發(fā)利用方案審查環(huán)節(jié)和開發(fā)利用過程監(jiān)督環(huán)節(jié)，設(shè)置認定和核查抽樣評估的前提。
就上列問題，《報告》還特別補充建議，在礦產(chǎn)資源開發(fā)利用方案審查中，必須有綜合利用方案，在礦產(chǎn)開發(fā)中加強對實際開發(fā)過程與開發(fā)利用方案一致性審查;在礦山開發(fā)過程中，加強礦山日?！叭省钡膭討B(tài)巡查，創(chuàng)新開展抽查和抽樣檢測，改變目前“三率”指標通過礦山自己申報的單一渠道。
關(guān)于開采、選礦、尾礦等利用狀況監(jiān)測，《報告》提出了具體的操作方案，完全可以通過日常取樣及數(shù)據(jù)自動采集等予以統(tǒng)計，有利于企業(yè)綜合利用工作的認定和政府宏觀數(shù)據(jù)的采集?？梢砸粋€省(自治區(qū)、直轄市)指定10~20家評估機構(gòu)，采用查報表、人工現(xiàn)場采樣監(jiān)督測、自動數(shù)據(jù)采集等方式，提供第三方分析報表與年度統(tǒng)計報表相結(jié)合，加強宏觀數(shù)據(jù)掌握，創(chuàng)造全社會加強資源綜合利用的氛圍。
——加強礦產(chǎn)資源開發(fā)和高效綜合利用人才的培養(yǎng)，培養(yǎng)一批高水平的礦產(chǎn)資源利用技術(shù)、管理人才，特別是復合型人才。資源綜合利用涉及面廣，包括技術(shù)、經(jīng)濟、管理等多方面，加強專門人才的培養(yǎng)是關(guān)鍵之一。
——建立礦山共伴生資源與固體廢物數(shù)據(jù)庫和信息管理系統(tǒng)，如礦床類型、共伴生資源、固體廢物情況、所含礦物種類、化學成分、利用狀況等，利用信息網(wǎng)絡(luò)定期公布礦產(chǎn)資源綜合利用相關(guān)數(shù)據(jù)，為今后研究、利用和監(jiān)督提供信息服務。
——制定和完善礦產(chǎn)資源綜合利用技術(shù)指標體系和資源環(huán)境評價指標體系，定期對礦產(chǎn)資源的開發(fā)利用進行評估與檢查。
專家建議，要建立礦業(yè)督察機構(gòu)和督察員制度，并將礦業(yè)督察員制度寫入礦產(chǎn)資源法，使其具有法律地位和效力。構(gòu)建礦產(chǎn)資源綜合利用大部門管理模式，建立涵蓋開發(fā)利用、監(jiān)督管理、技術(shù)發(fā)展等在內(nèi)的礦產(chǎn)資源管理機構(gòu)，避免多頭管理、重復管理。
資源匱乏國家的法律實踐
“一個國家，政權(quán)的基礎(chǔ)是經(jīng)濟，經(jīng)濟的基礎(chǔ)是資源，發(fā)展的重要前提之一是如何解決資源的有效供給;國際戰(zhàn)略以資源戰(zhàn)略為核心，我國資源短缺和約束性強化，決定了資源綜合利用必將成為戰(zhàn)略核心?！比珖舜蟓h(huán)資委法案室主任翟勇表示，在礦產(chǎn)資源綜合利用立法上，我國可以借鑒國外的經(jīng)驗，研究發(fā)達國家在資源立法上的先進做法，有利于提升我國的資源利用水平。
翟勇稱，德國和日本是資源匱乏的國家，尤其是日本。在解決資源問題上，兩國均走過戰(zhàn)爭掠奪的道路，二戰(zhàn)后，兩國開始新的資源立法戰(zhàn)略：一是以再生資源的高效利用作為其重要的資源戰(zhàn)略內(nèi)容;二是注重對礦產(chǎn)資源的儲備。
1996年，德國制定了《物質(zhì)閉路循環(huán)與廢物處置法》。德國人以閉合的形式循環(huán)利用資源，同時對廢物進行焚燒或填埋。為了實施本國的資源戰(zhàn)略，德國制定了一系列有關(guān)合理利用資源的法律，其資源法定的先進性和戰(zhàn)略性十分明顯。這些法律包括：1972年的《廢棄物管理法》(要求關(guān)閉垃圾堆放場，建立垃圾中心處理站，焚燒和填埋);1986年的《垃圾預防與管理法》;1991年的《包裝管理條例》;1996年的《物質(zhì)閉路循環(huán)與廢物處理法》。此外，還有其他法律法規(guī)，包括《農(nóng)業(yè)和自然保護法》、《污水污泥管理條例》等。
日本是資源消費大國，經(jīng)濟發(fā)展所需資源、能源的絕大部分依靠從國外進口，易受國外價格沖擊。工業(yè)化以來，特別是二戰(zhàn)后，日本大量生產(chǎn)、大量廢棄、大量消費的社會經(jīng)濟模式帶來了諸多環(huán)境問題：一是廢棄物處理壓力日益增大，廢棄物處理的社會成本不斷加大;二是傳統(tǒng)的社會經(jīng)濟模式造成生態(tài)失衡，所以日本倡導構(gòu)建循環(huán)型社會，使資源得到循環(huán)再利用。為了有效實施資源戰(zhàn)略，日本制定了一系列有關(guān)資源的法律，其資源法定水平較高，這些法律包括《循環(huán)型社會形成推進基本法》(推進計劃)、《建設(shè)再利用法》、《容器包裝再利用法》、《家電再利用法》、《汽車再利用法》、《廢棄物再利用法》、《資源再利用促進法》、《綠色購買法》等。
翟勇表示，相對而言，我國資源立法仍存在一定缺陷，忽視對所謂“廢物”的回收、拆解和再利用的具體法律規(guī)范的制訂和完善。人們習慣于把更多的精力用于炒作“先進理念”上，不斷地將通俗易懂、簡便易行的資源高效利用、合理利用的概念和行動代之以含混不清的新理念，再用這些所謂的“新理念”制造大量的廢物，用以攪亂人們合理、高效利用資源的思維和行為，這些都是我們在發(fā)展資源綜合利用時需要克服的問題。
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